官商纏訟 ETC何去何從──作者 陳慧屏 {<42PJtPY
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ETC的問題,出在契約精神僅關注政府和廠商之間的利益分享,整個架構對公共責任的著墨太少,對公平正義的思考不夠。 *ERV\/
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高速公路電子收費系統(ETC)行政訴訟判決出爐,台北高等行政法院判決未得標廠商宇通資訊勝訴,撤銷遠通電收為最優申請人的甄審公告。在媒體及政治人物的窮追猛打之下,交通部國道高速公路局於ETC一案敗訴遭擴大解讀,甚至上綱到對BOT政策的全面反對。 uj8saNu
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交通大學土木系副教授黃玉霖深入研究國內外BOT案例及相關法規,他認為,政府招標爭議其實相當頻繁,ETC只是其中一例,「法律面不至於上綱到政策問題」,應不致動搖到整體BOT政策走向。法院撤銷最優申請人甄審結果,ETC亦非首例,過去桃園縣政府停車場計畫因智慧財產權爭議,也曾遭法官撤銷得標廠商資格,讓官方及廠商更審慎看待類似問題。 L1SX2F8
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裝機數量下滑影響法官判決 u`XRgtI{g?
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黃玉霖進一步提醒大眾注意此次訴訟的正面性:一旦ETC行政訴訟的判決定讞,無論最後高公局是勝是敗,最高法院的判決理由都將成為指標判例,反而有助於後續強化BOT制度面,讓政府主管機關和主辦機關,以及廠商,更具體探知法院意向,以便日後行事依循。 T6/P54S
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除此之外,交通部的委任律師莊國明亦對高等行政法院判決持保留態度。他指出,判決理由闡釋甄審過程不符「平等」、「公益」原則,卻並未明確指出高公局違法之處,抽象的判決理由有過於依賴法官自由心證之嫌。而判決理由直指遠通電收車上機(OBU)價格不符公眾利益,莊國明也大感不平,他表示OBU價格涉及複雜的財務計算,而且開庭時並未經兩造辯論說明。另外,莊國明也質疑,依程序,原告宇通資訊若不服甄審結果,當初應於公告期間向高公局提出異議,若未獲解決才進入司法程序,但宇通跳過此一程序逕行控告,恐不符程序。 #x.v)S
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莊國明亦坦言,在上訴期間若ETC的使用率提高,有可能影響法官判決。目前OBU裝機數量大幅滑落,從最高峰的一天四千輛衰減到兩百輛左右,顯見用路人信心大受打擊。所幸ETC車道使用率仍維持四至五%的水準,在泰山等車流量較大、特別容易壅塞的收費站,ETC使用率甚至超過七%,交通部長郭瑤琪並表示,上訴期間一切仍「照著合約走」,除非使用率過低,不會考慮縮減車道,「不會讓支持政策的民眾受到懲罰。」 Ar)EbGId
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電子化是趨勢不必急著退機 E,d<F{=8,o
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事實上,遠通電收在交通部決定上訴後,吃了定心丸,在龐大的民意壓力下,總經理張永昌已承諾,一旦上訴官司落敗,遠通電收保證無償退機退卡,不加收任何手續費。分析當前狀況,在交通部和遠通電收的雙重保證下,在上訴結果定讞前,已裝機的民眾權益可說已受確保,無須急於退機,不妨繼續使用。至少收費電子化已確定是一條必定要走的路,日後高公局若敗訴,民眾仍有機會退機,權益並不因此有所稍減;而高公局勝訴,OBU自然繼續使用。 Wu6'm&t
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儘管毋須過度闡釋高等行政法院判決,但不可否認,未來上訴結果仍然左右了ETC走向。黃玉霖指出,最佳的結果就是最高行政法院在最短時間內迅速判決,而且推翻原判,如此一來可能的損害便可降到最低,遠通電收繼續投資經營,交通部不需付出任何費用。但此時交通部應繼續先前的修約協商,降低民怨。 Zb_A(mnzh
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或許有人質疑ETC合約已拍板定案,交通部提出修約要求,恐有以官逼民的嫌疑。但黃玉霖指出,交通部此舉具有充分法源依據。BOT母法「促進民間參與公共建設法」(簡稱促參法)第十二條,雖然規定投資契約適用「民事法」相關規定,卻也強調應符合公共利益及公平合理的原則,暗示具有行政契約的性質。而「行政程序法」規定,行政機關可基於公共利益,在必要範圍內調整契約內容,但須補償投資人的實質損失。 ,8zJD&HMx
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交部最壞打算暫時有償接管 /&\V6=jA1
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上訴最壞的結果就是最高行政法院拖上一、二年才判決,而且維持原判,期間非但遠通電收無法擴大建置系統,ETC政策亦喪失消費者的信心,而社會大眾更憂心將由國庫買回系統,種種效應必將重擊行政團隊。郭瑤琪日前於民進黨黨政協商時表示,交通部若敗訴,將於過渡期間「有償接管」。黃玉霖分析,民眾毋需擔憂敗訴「全民埋單」,因為有償接管與高鐵案的「政府強制收買」意義不同,促參法早已廢除「獎勵民間參與交通建設條例」(簡稱獎參條例)強制收買的規定,避免政府一路為投資人擦屁股,這也是促參法較獎參條例進步的地方。 KaMg[G
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但是有償接管畢竟是暫時性的補救措施,只需考量接管期間的給付標準是否超出遠通現行的收費標準,便可衡量國庫負擔。交通部後續政策的可能選項不外乎重新招商、由政府買回公營或委外經營。如果重新招標後又由遠通電收得標,交通部應可避免遠通電收求償;若由其他廠商得標,如果得標者同意接收遠通電收所有資產,進行後續建置及營運,並補償遠通電收的損失,也可避免國庫失血。至於政府買回,如果ETC公營所撙節的成本或委外經營的額外收入,足以彌補買回的價格,就不致造成國庫負擔。因此接下來就考驗交通部談判和執行的能力。 qi/k`T
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遠通利字當前釀成政治風波 Qu Mv1)n
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平心而論,ETC醞釀成政治風波,前因在於招商過程迭出爭議,官商勾結傳聞甚囂塵上。而導火線則是遠通電收缺乏對公共責任的敏感度,經營上引發民怨,讓落選廠商有機可乘,頻頻操弄媒體及政治人物,讓廠商之間的競逐檯面化。同時因傳出立法院介入ETC,部分立委藉由「打弊案」來自清。而特定媒體更循高捷案模式,有系統、有步驟地操作議題,種種效應讓ETC愈演愈烈。民生議題向來容易變調為政治議題,但ETC所牽涉的民生層面是否真的如此廣泛深遠到博得眾多社會公器投入如許資源和關注,恐怕值得有識之士深思,ETC不失為現代公民媒體識讀的最佳教案。 %CYo,
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回過頭來說,遠通電收和交通部亦難以卸責。遠通電收打從定價、裝機、營運開始,均與民眾期望存在極大落差,並且輕忽民意,未能及時妥協。遠通電收由遠傳電信、東元、精業及神通等公司組成,四個合夥公司各有事業利基,有的期望從OBU賺錢,有的寄望於未來的資訊服務,許多措施都基於純營利角度,缺乏長遠而整體性的經營策略。ETC引發的爭議可說給遠通電收狠狠一次教訓,也幫助民眾爭取更符合理想的ETC。 g]JJ!$*1
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前置作業不足交部難辭其咎 Z'9 |
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而遠通電收在公共服務上的缺失,說起來交通部也要負上肇始責任。畢竟,廠商難以逾越招標之前的規範框架,而這是由高公局所提出,顯見先期規畫和前置作業確有不足。黃玉霖認為,BOT需要檢討的並非存廢問題,焦點應該著重在執行面,也就是招商之後的程序,特別是民間投資者得標後應該如何經營,牽涉到民間機構的公司治理方法及內控機制,也涉及政府監督的功能。而ETC的問題出在契約僅關注政府和廠商之間的利益分享,整個架構對公共責任的著墨太少,對公平正義的思考不夠。 #wT6IU1
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面對外界批評,交通部表示虛心接受,高層官員並允諾針對採購招標及BOT作業流程通盤檢討,同時加強議約能力,未來將補強法律和財務方面的專業。若真如此,ETC風波形同為行政機關、民間投資人及社會大眾上了一課,若能理性討論,不流於意氣之爭,亦為全民之福。